导读

土地，是招商引资中重要而敏感的问题。面临国家政策的收紧，如何处理土地问题成了许多人关心的问题。一份2012年由国家自然科学基金项目、国家高科技研究发展计划编制的《中国1990—2010年城市扩张卫星遥感制图》显示，中国的城市建成区面积在过去20年中增加了2倍以上，而个别城市更是从0.23平方公里变为18.21平方公里，面积增长20倍以上。迅猛的城市扩张背后是单位面积内GDP的增势减缓和土地使用效率下降。

在城市扩张的过程中，劳动力、资本、科技、土地等经济要素资源的稀缺性愈来愈凸显。而在这其中尤以土地资源的稀缺最为明显。

如果说旧常态阶段，经济发展以数量扩张、粗放发展为主，那么，在新常态下这种方式已经不可持续。新常态不再一味追求经济的高速增长，土地利用方式从粗放到集约是社会新常态的一个基本要求。而就支撑中国经济的产业园区载体来说，土地的集约高效利用，恰恰是其根本问题。

一、工业用地现状：高占比低效率

占比高，产出低，利用差，是我国工业用地过去几十年发展的集中表现。

在“2014崇礼中国城市发展论坛”上，中国城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令给出一组数据。他指出，我国工业用地平均占比为城市总用地面积的40%-50%，而国外城市普遍占比是10%-15%。然而如此体量占比的工业用地并未产出同等比例的经济效益。拿上海举例，其2000年商服用地的产出效益是工业用地的1.37倍，2009年增加到1.47倍。

2002年的一份普查数据显示，341个国家级工业开发区，平均产出强度为每公顷1.3亿元，最高是广东的沙头角保税区，每公顷24.9亿。1210个省级开发区平均产出强度是每公顷0.5亿，最高是上海市北高新产业园，达到了每公顷5.4亿元。从国家级到省级，从每公顷1.3亿落到0.5亿，这之间的差距较大。

这种情况是如何产生的？是制度的问题还是体制的问题？亦或是政策的问题还是操作层的问题？来自中央政研室经济局的局长冯海发、国土资源部土地整理中心的副主任郧文聚、天津武清区的副区长刘广生、广东省佛山新区管委会的副主任黄海就“产业园区发展与土地集约高效利用”一题从体制、政策和实操角度做探讨。

二、究因：土地缘何被粗放利用？

嘉宾观点认为，工业用地利用率不高，这跟征收农民土地时所付出的成本有很大关系。我国现行的《土地法》规定，国家征收农民的土地所支付的补偿是耕地前三年平均产值的15倍，最高不能超过30倍。即便按照30倍算，一亩地搞农业前三年的平均产值也没有多少。征地价格低是导致地方政府“土地冲动”的一个重要原因。

而工业用地的低价是用高额的商业用地地价补足的。一般而言，地方政府的土地转让收入作为地方的可支配产业来讲已经形成“土地财政”。而“土地财政”的形成是源于地方政府没有稳定的财源，没有稳定的税收，但城市又面临建设，问题所以产生。

国土资源部土地整理中心的副主任郧文聚看待此问题时，认为原因有三：一是土地获取成本低廉；二是管理水平有限；三是节地理念科普不够。

粗放用地的前提依赖于中国城市的区位条件，“中国城市基本在水草丰美的平原地区，不用上山不用凿洞。”郧文聚认为土地获得方便，管理者认识不到资源的稀缺。“如果外边不划一个边界在这里由他去用，就很容易自然延伸。”所以从国家层面“划红线”就非常必要。“中央要求我们要划一条红线，要给城市划一个增长边界，给基本农田划一条红线，让你过不去，另外还要给生态划一条红线。用这几条红线设定一个边界，用这些边界让我们走向集约。”

土地粗放使用也和土地管理能力和水平有关。在这其中，土地价格手段运用不够，行政手段运用过多。“说有它就有，说没它就没，这样容易造成管理漏洞。”

此外，节水、节电、节材的理念科普程度较高，但节地理念深入不够。“直到2008年中央才出台了关于土地利用集约节约的文件，所以节地在认识上还算新生事物。土地部门正在努力去把这个短板补上去。“

乔润令则认为，土地资源的低效利用现状还在于土地管理让位给了GDP增长。“A县说给你一百亩地你来投资，B县说给他二百亩，白给，零地价。全是这样的低水平竞争，使得土地管理完全服务于地方的经济增长，这个事实恐怕全国都是如此。”

三、土地利用率低是普遍现象 北方比南方效率更低

天津是京津冀一体化中的重要一子，其在近年来的增速中工业用地产出贡献不小。武清区，这个距离北京仅70公里的新区，在天津的经济增长中表现尤为活跃。伴随着天津渤海新区的开发，武清也成为区域开发开放和京津冀协同发展的最大受益者。

武清区副区长刘广生谈到，武清区五年间实现了25%的增速，其中产业园区的发展非常迅速，产业园区给区里创造的效益达到50%以上。但高速发展伴随而来的是可使用土地空间的减小和土地使用成本的增高。

“土地利用率不高是目前存在的普遍现象，北方比南方的利用率更低一些。”刘广生认为造成这种现状的原因主要有四方面：

一是地方政府片面追求高速发展，产业园区的发展可以带来税收和大量就业，也能带动整个区域社会经济发展。

第二是园区间恶性竞争。“一个项目来了，可能若干家产业园区盯着这一个项目，这家给200亩地，那个就可以给到500亩，这个可以说十万块钱一亩地，那个可以五万块钱，甚至不仅是地，项目落户之后还会给一些扶持政策。这在经济发展较慢的地区更为严重。”

第三是工业用地地价过低。“工业用地的地价远远低于土地成本。虽然说实行了招拍挂制度，但目前北方地区因为限定了产业等条件，招拍挂基本等于白挂，没有形成一种良性的机制。企业来了，希望面积稍微大一些，提出很多要求。地方为了各方面的发展，不得不忍痛割爱，就得给它。”

最后，在政策层面没有退出机制。企业拿地之后，一旦未按协议进行开发建设，如投资强度不够，税收贡献不够，就面临土地回收。但地方政府在收回时常常遇阻。目前现行的法律法规没有足够的认定依据，《土地法》修编还需亟待在闲置土地处理办法上强化其实际操作性。

四、工业园的用地困境

而土地利用的问题不仅在国家级省级新区凸显，在村级工业园中依旧存在。

广东省佛山新区管委会的副主任黄海谈到村级工业园的用地现状：“村级工业园在基层选举还没有完善的时候，基本上村干部拿张纸，签个名，地就出去了。但是基层选举完善了以后，村民对地的收益看得非常重，基层选举完善的地方，农民利益是卖不掉的，他盯着非常紧。”

村级工业园带给地方的是污染和混乱的治安，但它认识村级单位的中心收入。所以呈现出村里是乐意，地方政府头疼的情况。“政府认为为了治理污染和治安投进去的还不如赚出的”。于是，政府开始算经济账，像企业一样算帐。“招商的时候老谈前置条件，很多企业搞非常高大上的概念，许诺这个许诺那个，结果地出去以后没有考核。”

五、南北产业园区的应对之法

在理清工业用地低效的原因之后，那么应对之法是什么？针对不同的情况，南北产业园区各自对症下药。

天津武清区的做法是首先从规划层面整合；其次提高进入门槛；第三提高地价。

2000年国家在整理土地时，天津29个镇级开发区，经过批的是18个。随着治理整顿，各区空间越来越小，于是天津将这些园区都进行了整治和整合。经过两拨整合，目前天津保留了两个国家级开发区和四个市级开发区。从规划层面上，未来也将只有这六个开发区，不再像原来每个镇一个开发区。

为了提高准入门槛，刘广生介绍，武清区里专门拿出一个叫做“工业用地集约用地”的办法，一是控制进入产业，污染企业不让建，明确高新技术、汽车制造等主导产业；二是看中项目投资、税收和就业指标，也算经济账。“原来没有标准，后来我们就出台一个政策，把这几个部门叫到一起，看看这个项目给多少利比较合适，同意不同意放。”

“地价确实是困扰我们的一个问题，国家对于每个区县的工业用地都有基准定价，但我们自行原来的基础上提高了一倍，这样使企业有点心疼，但没有心疼到一定的程度。做的一些尝试，有了一定的效果。”

对于建完不达标的企业，武清区也采取了措施，主要从三个方面展开：一，没建的收回。“没有达到要求的强制收有难度，我们就买回来再安排其他的项目。”二，给企业政策让它自己去转型或让它自己去招商引资。三、把原有的村办企业、砖瓦厂等集中到园区。

这是以天津武清区为代表的北方工业园节地的做法。而南方的工业园尤其是村级工业园与北方的工业园情况还有所不同。

在中国改革前期，以广州为例的许多村级工业园是诞生民营企业的主力园区。这些名不见经传的村级工业园里“藏龙卧虎”。然而，随着城市的发展壮大，原来发展制造业支撑当地经济发展的这些“引以为傲”的企业已经与城市发展格格不入。

佛山是一个典型的依靠制造业发展起来的城市。黄海总结出佛山的企业有两大特点：一是当地制造业企业多以民营企业和本土企业为主，不管金融风暴还是环境变化，这批企业打不垮也吹不走，它们不跟着地价走也不跟着政策走，生命力非常强。二是佛山政企之间互动良好，政府该管的管，不该管的不管。

佛山在解决土地集约高效的问题上做了三方面的工作：一、对确定的功能片区严格控制土地开发强度、投资强度等。二、统筹地上地下空间。“我们现在30个项目开发地下空间，总的面积200多万方。”接下来佛山还将借鉴香港西九龙交通枢纽模式，利用轨道建设地下空间。三、利用三旧改造“大风”，集中改善村级工业园面貌。

对于土地的浪费现象，黄海还有一个个人观点：“我个人有一个观感，民营企业有一个很奇怪的现象，凡是这个企业开始搞办公大楼，要么就是很快垮了，要么就是后来出了一点问题。那些做得非常好的企业，现在还在创业的旧厂房里面，非常破烂的，反而利润率非常高，这很奇怪的一件事情。佛山地区真正有能力起一栋大楼搞自己研发机构的民营企业，我数了数超不过五家，很多隐形冠军做得非常好，但是还是非常节约。”

武清和佛山可以说恰恰代表了中国的两种产业园区类型，也代表了两种城镇化的不同模式。乔润令认为，“广东的企业多以以本地为主，从自己的土里面长出来，代表原生态的中国市场化和城镇化的典型。而天津基本上是政府性质主导的结果，各自代表两种不同的模式。二者面临的问题也有所区别，在广东、浙江面临的是腾笼换鸟的问题，天津基本都是外来的。这样两种不同的模式，工业用地的问题也是完全不同的。武清和佛山正好给我们提供了非常丰富的实践经验。”

地方就工业用地浪费现象各施其法，但国家层面的统一指导意见亦不可或缺。

六、国家层面的解决之法

面对当前工业用地利用率低的现状，下一步国家政策方面将如何支持？农村集体建设用地可否大规模建园？

十八届三中全会决定讲了全面深化改革，有很多重大突破，让市场在资源配置中起决定性作用这就是一个重大的突破，另外民营企业、民营经济获得和国有企业、国有经济一样的地位。“仅就民营经济和民营企业而言，可以说是发展前景广阔。

就集体土地问题，十八届三中全会决定也提到，允许农村集体经营性建设用地，与国有土地同等入市、同权同价。

有观点认为，这个政策具体实施以后，对提高土地利用率将会产生很大的作用。而会上透露的消息显示，该政策距离正式推出不远了。

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